ABBL

Contexte

Le 23 septembre 2009, la Commission Européenne a publié les propositions officielles de règlements Européens visant à renforcer la supervision financière Européenne.

Lors d’un précédent article, nous avions marqué notre soutien aux communications préalables de la Commission sur le sujet, elles mêmes inspirées des recommandations formulées par le rapport du groupe d’experts piloté par M. de Larosière.

« The devil is in the detail » ont coutume d’affirmer nos amis anglo-saxons. Cette formule, pleine de bon sens, est empreinte du pragmatisme qui caractérise l’approche anglo-saxonne. Elle nous incite également, si besoin était, à examiner dans ses moindres détails la proposition de la Commission créant une Autorité Bancaire Européenne (l’EBA).

L’EBA est l’une des trois autorités faîtières du Système Européen de Surveillance Financière (ESFS). L’ESFS est un système décentralisé, à l’image du système Européen des Banques Centrales de la zone Euro qui :

• S’appuie sur le réseau existant des superviseurs nationaux, qui demeurent responsables de la supervision journalière des institutions financières ;
• Centralise certaines responsabilités clés au niveau des trois autorités Européennes nouvellement créées : l’EBA pour le secteur bancaire, l’ESMA pour les marchés financiers et l’EIOPA pour le secteur des assurances.

Nous présentons ci-APRès un résumé et une évaluation des principaux pouvoirs et  prérogatives attribués à l’EBA.

Elaboration des normes techniques : article 7 du règlement

L’EBA pourra élaborer des normes techniques identiques et contraignantes pour les superviseurs de l’Union Européenne. Une partie de ces normes correspond aux standards définis par l’actuel Committee of European Banking Supervisors (le CEBS) auquel se substituera l’EBA. En pratique, ces normes remplaceront partiellement les circulaires techniques émises par la CSSF.

Il est important de souligner que l’EBA n’est pas ici dotée d’un pouvoir discrétionnaire, puisque les directives Européennes relatives au secteur bancaire (la Capital Requirements Directive principalement)  préciseront les articles pour lesquels une norme technique est nécessaire.

Elaboration de « guidelines » et de recommandations : article 8 du règlement

L’EBA émettra des « guidelines » et recommandations à l’attention des superviseurs  nationaux ou des établissements financiers. Par exemple, un « guideline » devra définir le fonctionnement opérationnel des collèges de superviseurs des groupes bancaires transfrontaliers : fréquence des réunions, prise en charge du secrétariat, circulation de l’information, visites conjointes sur place, etc.

Les « guidelines » et recommandations diffèrent des normes techniques sous les deux aspects suivants :

• Ils n’on théoriquement pas de caractère contraignant. En pratique, la pression sera néanmoins forte sur les superviseurs qui n’appliqueraient pas un « guideline », car  ils devront s’en justifier auprès de l’EBA en vertu du principe « Comply or explain ».
• Leur champ d’application n’est pas délimité par les directives Européennes. L’EBA sera donc en mesure d’émettre des « guidelines » dotés d’un caractère quasi-contraignant, sur les sujets les plus divers. L’ABBL n’accueille pas favorablement cette proposition qui conférerait à l’EBA un pouvoir réglementaire discrétionnaire.

Les gardes-fous nécessaires pour les articles 7 et 8 du règlement

Tout en reconnaissant l’utilité des normes techniques, « guidelines » et recommandations l’ABBL souhaite maintenir les gardes-fous suivants :

• La délimitation du champ d’application dans les directives européennes pour les « guidelines » et recommandations ;
• Une obligation de consultation publique et systématique comme c’est le cas aujourd’hui pour le CEBS ;
• L’obligation pour l’EBA d’intégrer explicitement le principe de proportionnalité afin d’éviter une inflation réglementaire qui pénaliserait excessivement les petites et moyennes institutions financières.

Application cohérente de la législation Européenne : article 9 du règlement

L’EBA aura le pouvoir d’imposer des mesures correctrices aux superviseurs nationaux qui n’appliqueraient pas correctement la législation Européenne (Directives, règlements, etc.). Si les superviseurs nationaux ne se conforment pas aux mesures correctrices, alors celles ci s’appliqueront en dernier ressort aux institutions financières concernées.

Cette mesure, qui revient à transférer à l’EBA une prérogative actuelle de la Commission Européenne, n’appelle pas d’objection de notre part.


Règlement des différends entre superviseurs nationaux : article 11 du règlement

L’article 11 confère à l’EBA le pouvoir d’intervenir en cas de désaccord entre plusieurs superviseurs nationaux dans les domaines où la Directive CRD requiert une coopération, une coordination ou une décision conjointe. A la demande d’un ou plusieurs superviseurs concernés, l’EBA initie alors une procédure de conciliation en vue de régler le différend « à l’amiable ». A l’issue de la période de conciliation et en l’absence d’accord négocié, l’EBA rendra alors un arbitrage contraignant pour l’ensemble des protagonistes.

Une telle situation pourra théoriquement se produire au sein du collège de superviseurs d’un groupe transfrontalier. Le niveau de fonds propres internes devant être alloué à la filiale dans le cadre du Pilier 2 de la CRD est susceptible de constituer à l’avenir un motif de désaccord entre le superviseur de la maison mère (superviseur Home) et celui de la filiale (superviseur Host).

L’ABBL est favorable à cette proposition, à condition que soient garanties la neutralité et l’impartialité de la procédure d’arbitrage : ceci nous renvoie au débat sur le mécanisme de prise de décision dans l’EBA et les deux autres nouvelles Autorités que nous exposons ci-APRès.

Participation aux collèges de superviseurs : article 12 du règlement

L’EBA participera aux collèges de superviseurs en qualité d’observateur. A ce titre, elle aura accès à toutes les informations utiles communiquées aux autres membres du collège et pourra centraliser ces informations afin d’en faciliter la diffusion au sein du collège.

L’ABBL approuve cette proposition qui permettra notamment à l’EBA d’identifier en amont les zones de conflits potentiels entre superviseurs et d’initier dans les meilleurs délais la phase de conciliation prévue à l’article 11.


Organisation de « Peer Reviews » : article 15 du règlement

L’EBA organisera régulièrement des « peer reviews » des activités des superviseurs nationaux. Ces « peer reviews » seront de véritables audits croisés lors desquels les superviseurs évalueront la performance de leurs pairs dans les domaines les plus variés et les plus sensibles.

Ainsi la Commission Bancaire française sera-t-elle susceptible, sous l’égide de l’EBA, d’auditer la CSSF et de porter une appréciation sur la pertinence du cadre institutionnel retenu à Luxembourg, la compétence du personnel, la capacité de la CSSF à réagir aux évolutions du marché, le niveau de convergence atteint par la CSSF dans l’application de la législation Européenne, les bonnes pratiques mises en œuvre par la CSSF.

Sur base des conclusions de ces audits, l’EBA aura la possibilité de formuler aux superviseurs des recommandations visant à remédier aux faiblesses identifiées.

L’ABBL estime qu’il est utile de doter l’EBA d’une telle fonction, qui s’apparente à un contrôle qualité de la supervision Européenne. Il appartiendra à l’EBA de garantir l’objectivité et l’impartialité de ces « peer reviews » qui ne sauraient en aucun cas être orientées par des considérations politiques ou commerciales.


Mécanismes de prise de décision : article 29 du règlement

Le Conseil des Superviseurs est l’organe de décision ultime de l’EBA. Il se compose d’un représentant de chacun des 27 superviseurs nationaux, qui seuls ont le droit de vote, du Président, d’un représentant de la Commission Européenne et de la Banque Centrale Européenne, etc.

Il est primordial que le système de vote adopté par le Conseil des Superviseurs soit à même de garantir une prise de décision neutre et indépendante de tout jeu d’alliance politique, efficace et rapide.

Selon nous, le système de vote à la majorité qualifiée au sens de l’article 205 du Traité qui pondère les droits de vote des Etats en fonction de leur poids démographique, n’est pas approprié car :
 

• Il n’offre pas les garanties d’équité et de neutralité requises, notamment,  par les procédures d’arbitrage des désaccords entre superviseurs nationaux ;
• Il ne reflète pas fidèlement le niveau d’expertise technique des différents superviseurs de l’UE, qui n’est pas nécessairement lié au poids démographique des Etats membres.

Ce mécanisme privilégie en effet les « grands » pays de l ‘Union Européenne au détriment des autres. Ainsi, le nombre de droits de vote total est de 345, la majorité étant fixée à 255 votes. Les quatre « grands » pays détiennent chacun 29 votes (Allemagne, France, Italie, Royaume Uni). Viennent ensuite l’Espagne et la Pologne avec 27 votes, les Pays Bas (13 votes), la Belgique (12 votes), etc. Le Luxembourg, lui, dispose de 4 votes.

Nous sommes a contrario favorable au système de vote fondé sur le principe « un membre : une voix » tel qu’il existe déjà au sein du Conseil des Gouverneurs de la Banque Centrale Européenne ainsi que dans les toutes les agences Européennes existantes. Ce système permet d’éviter les effets pervers liés à l’immixtion de considérations politiques dans les décisions de l’EBA, qui doit rester un organisme à vocation purement technique.

La proposition de la Commission formule sur ce sujet hautement politique un compromis, puisque l’article 29 instaure un double système de vote :
 

• Le vote à la majorité qualifiée au sens le l’article 205 pour les décisions relatives aux standards techniques (article 7), aux guidelines et recommandations (article 8) et au budget (chapitre VI).
• Le vote à la majorité simple des membres du Conseil (un membre : une voix) pour toutes les autres décisions, en particulier la résolution des différends entre superviseurs nationaux (article 11) ou l’application cohérente de la législation Européenne (article 9)

L’ABBL salue cette proposition de compromis qui constitue une base de négociation  équilibrée.

Conclusion

APRès plusieurs semaines d’intenses négociations, le Conseil Ecofin du 2 décembre 2009 est parvenu à un accord qui préserve l’esprit de la proposition initiale de la Commission Européenne. Ce compromis n’en comporte pas moins de nombreux amendements, qui tiennent compte des principales propositions formulées par l’ABBL.

La décision de l’Ecofin, qui doit encore être approuvée par le Conseil Européen des 10 et 11 décembre, ne marque pas la fin de la procédure législative Européenne. Le Parlement Européen, en sa qualité de co-législateur, a en effet récemment entamé l’examen des propositions de la Commission Européenne et il fera valoir ses propres vues sur le texte.

L’ABBL entend représenter les intérêts du secteur financier Luxembourgeois à chaque étape de ce processus législatif qui se caractérise par d’intenses tractations et par de multiples modifications, parfois contradictoires,  apportées aux textes initiaux proposés par la Commission.

Plus que jamais, « The devil is in the detail » !


Gilles PIERRE
Conseiller / Adviser
Risk Management, Banking Supervision, Accounting and Reporting
ABBL - The Luxembourg Bankers Association
Tél.: +352/463660-1
E.mail : pierre@abbl.lu

Article publié dans l'Agefi Luxembourg, Numéro 11/229 - Décembre 2009